“刘煜辉：治理地方债务 硬化预算约束是关键”

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刘璐辉(社会科学院金融专家) )。

财政部7月11日对今年首批11个省市共计2期的地方债进行了代理招标，发行结果出乎意料，很多人出乎意料。 由于认购诉求不足，票面利率上涨，3年期地方政府债务和5年期中标利率逆转，3年期因募集不足首次举行投标。 在地方债务偿还风险被置于“聚光灯”之下的情况下，信用与国债相同的地方政府债务流动现象，在业内掀起了不小的波澜，将地方政府债务的悬案推向了新的高潮。   

关于中国地方政府融资平台的规模，出现了几个版本。

2009年底，央行根据广义统计口径进行专项调查，结果显示，截至2009年底，地方政府融资平台负债总额约9.76万亿元，其中金融机构地方融资平台融资(不含票据融资)余额约7.38万亿元。 年6月1日央行发布的《中国区域金融运行报告》显示，地方融资平台贷款的介绍震惊了市场。 平台贷款在人民币各项贷款中占30%以下。 根据年末人民币贷款余额47.92万亿元计算，地方政府融资平台贷款余额不足14.376万亿元。

银监会也有统计口径。 年7月20日，银监会明确表示，截至去年6月底，平台企业贷款余额为7.66万亿元。 年3月，银监会进一步明确，地方政府融资平台的梳理和规范化告一段落。 截至9.09年11月底，全国地方融资平台企业贷款余额9.09万亿元，占全部人民币贷款的19.16%，其中2.84万亿元已被剥离为常规商业贷款。 排除这一部分，实际平台企业贷款余额约为6.25万亿元，占所有人民币贷款的13.17%。

致力于调查的是审计署，4万人历时3个月，最终到年底，全国地方政府性债务余额达到10.7万亿元。

数据的差异起因于各个部委的关注点不同。 财政部更关心地方政府债务银监会更关注地方政府风险央行关注总量调控审计署关注合规 因此，针对融资平台定义的统计口径差异很大。 央行统计口径的表现为“融资平台贷款”，银监会统计口径的表现为“融资平台企业贷款”，审计署统计口径为“地方政府债务”，还有就是“融资平台企业贷款”，显然与银监会统计口径的定义有很大差异

从任何统计数据来看，中国地方政府债务激增的风险问题都应该引起高度重视。

从中国目前的整体政府资产状况来看，根据相关规定，政府拥有城市土地、矿产等自然资源的所有权，其价值至少为50~100万亿元的巨大。 另外，如果加上总额35万亿元(中金企业推算的2008年末数据)的国有企业资产和80万亿元的国有金融机构资产，再加上每年占gdp约30%以上的财政收入份额)税收收入+非税财政收入+社会保障缴纳+中央债务融资收入)，则政府整体债务状况，

要说为什么，那是因为地方政府的债务规模急剧增加，但现在中国不担心发生整体的债务危机。 认为在我国这种国有资源+国有资产+国有银行的制度背景下，国外政府债务管理的概念，如政府债务负担率、债务警戒线等指标的约束，只具有一定的借鉴和研究意义，实际操作指导的价值可能相对有限。

我相信中国的银行领域会再次消化过去两年由于政府投资扩大而产生的一系列问题。 如1998-2004年中国商业银行改革，(据imf报告，政府用于直接或间接向处境不利的金融机构提供资金至少达3.57万亿元，相当于中国2004年gdp的22.3% )。

中国的银行系统可能不会看到坏账率急剧上升，但此次清理带来的“宏观价格”不会变低。 这种逆国民收入分配意味着家庭财富将大规模转移。 由于政府部门建立了高杠杆，家庭部门必须长期维持低储蓄利率。 这相当于家庭部门实质上向银行部门提供资金，也相当于通过家庭部门财富转移的方法支持扩大政府投资。

在这些项目生产率低下、基础设施采用率不足、占用资源压迫私营部门的情况下，从宏观上来说，未来将无法提供足够的产品和服务来吸收释放的货币，供给面的恶化最终将发展成通货膨胀，通货膨胀是政府强制家庭的特征

如果发生银行放贷风险，需要改变其他政府资产来支付平台贷款，但政府资产本来就是全民财富，这意味着住户部门的福利受到了损害。 因为在将来的减税和转移支付空之间减少了。 在中国以家庭财富转移的方式为公共部门投资繁荣提供补贴的情况下，家庭支出占gdp的比例将难以增长，中国将远离再均衡的道路。

中国银行股的低估值已经很久了，现在很多银行股的时价总额接近1.5倍，但是最近却遭遇了投资者的抛售。 这不一定是市场的错误，也不一定是对未来银行放贷激增的过度反应。 因为中国发生这件事的概率不高。 这可能反映了投资者对经济转型的不乐观情绪。

解决中国消除库存债务的问题可能不容易，但重要的是建立政府债务的管理机制，但相当困难。

地方政府为什么会出现债务失控？ 经常听到的是，1994年推行的“分税制”引起了中央和地方的产权问题等。 1993年中央与地方财政收入的比例大致为3:7，1994年“分税制”后，该比例基本稳定在5.5∶4.5，但不要忽视全国财政收入近8成用于地方政府的事实。

全年全国财政收入8.3万亿元，其中地方直接收入4万亿元，中央税收返还3.3万亿元，两者合计7.3万亿元，中央财政实际支出有多少？ 一万亿元。

如果将地方政府债务激增的原因归结为中央和地方的收支划分是“不合理”的话，似乎就说不通了。 可以假设，即使将2009年度中央政府支出的13344亿元财政资金全部交给地方政府，地方政府的债台也不会比现在低太多。 事实上，仅可见的2009年新增地方政府融资平台融资就达到3.05万亿元，其中不包括信托产品和城市投债等其他渠道借款。 由此可见，目前中央向地方转移支付制度还有很多不足之处，但中央与地方财政收入分配比例失衡导致地方财力紧张的说法明显背离事实。

如果中央真的把权力强加给地方政府，地方不堪重负，那么地方借来的任何钱都应该用于当地的经常性支出。 在地方政府大量债务融资的情况下，资金投入到各种开发项目而不是通常的预算支出项目中。

是地方财力不足，还是公共投资过剩？ 这个问题的核心是未来的政策方向大不相同。 在地方政府债务激增的主要原因是地方财力不足的情况下，治理债务的关键是扩大地方政府的财政收入，如果包括进一步完善分税制财政体制改革在内的地方政府债务是公共投资过剩造成的，则建立抑制地方政府过度投资的政策机制就显得尤为重要。

周小川总裁在许多场合持续播放新闻，为地方公共投资融资机制，“必须打开前门，关上后门”。 具体来说，就是要从根本上改变目前以地方政府融资平台为主体、土地储备为抵押支持、银行信贷为第一资金来源的地方政府融资模式，构建以市政债市为基础的多元化地方政府公共资本融资模式。

作为宏观金融的管理者，迫切需要探索地方政府对债务风险的对冲，不应被强加于国有银行，最终在软预算约束的框架下，央行将转换为最后融资人的角色。 我们深深理解周行长的苦心。 他的水平可能也只能做这个。 可能还不能实现。

我认为建立市场机制可能也难以约束地方政府强烈的投资冲动，但地方政府债务管理机制的核心应该是强化的资本预算约束机制。 其重要意义在于，城市基础设施建设是一个长期持续的过程，在一个城市的基础设施建设达到一定水平之前，一般要求地方财政量的支出，并为此安排持续的资本性预算支出。 从某种意义上说，这是政治制度安排的复制品。

现在，我们的地方政府几乎总是有突破预算限制，扩大财政支出规模的强烈冲动。 许多地方公共基础设施建设项目乃至城市快速发展的总体规划，从设计论证到运行实施的各个阶段，普遍缺乏审慎的系统规划、广泛的公众参与和严格的资本预算，导致城市快速发展的总体规划与地方财政预算严重脱节，许多地方

因此，城市基础设施建设往往缺乏系统性，一般来说，哪些具体项目可以获得资金是先行启动的，项目启动后，如果发现项目建设资金预算不足，将被迫追加预算。 考虑到相关监管部门对建设工程采取强硬的清理整顿措施不会造成实质性损失，最理想的城市建设模式是利用有限的资金在短期内启动尽可能多的建设项目。 关于什么样的公共基础设施项目的投资顺序最符合社会福利最大化的目标，或者从社会快速发展的角度如何安排项目建设的优先顺序，这类问题往往不在地方公共资本投资的议事范围之内。

由此可见，建立对比地方政府债务问题的长效治理机制，不仅要从融资机制改革层面入手，更重要的是建立对地方政府公共资本投资的强有力的资本预算约束机制。 在此基础上，可以谈谈建立可持续的地方政府公共资本融资机制，比较有效地管理地方政府债务规模的问题。

来源：经济之声